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Dossier HJE : Réforme du réseau des juridictions, ce que préconise le rapport Raimbourg-Houillon

Dans le cadre des 5 Chantiers de la Justice*, la ministre de la Justice a confié le 23 octobre 2017 aux avocats Dominique Raimbourg et Philippe Houillon la mission de mener une réflexion sur l’adaptation des deux degrés de juridictions de l’organisation judiciaire française, d’en définir les principes et d’élaborer des scénarios pour une architecture repensée. Le rapport remis le 15 janvier 2018 à la garde des Sceaux doit inspirer la formulation du projet de loi de programmation pour la justice 2018 - 2022 et des projets de loi de simplification pénale et civile, qui seront annoncés au printemps 2018.

La rédaction du rapport Raimbourg-Houillon (livret 4 des Chantiers de la Justice) « a été guidée par la nécessité  de mettre en cohérence les principes de clarté et de lisibilité de l’organisation judiciaire, de proximité avec les justiciables, de spécialisation des magistrats, de collégialité dans leur exercice et de partenariat avec les professions judiciaires, avec la nouvelle organisation territoriale de la République, reposant sur le maintien du maillage actuel des juridictions  et la prise en compte de la transformation numérique, au bénéfice d’une plus-value incontestable pour le justiciable et les professionnels du droit ». Une vision partagée par une majorité d’États européens qui se sont également engagés dans une démarche comparable, indiquent les auteurs du rapport.

Les 5 Chantiers de la Justice portent sur :  1 / la transformation numérique,  2 / la simplification de la procédure civile,  3 / l’amélioration et la simplification de la procédure pénale,  4 / l’adaptation de l’organisation judiciaire,  5 / le sens et l’efficacité des peines.

En l’état, la mission n’a toutefois pas intégré dans sa réflexion les conseils de prud’hommes et les tribunaux de commerce, qui relèvent de problématiques spécifiques supposant des consultations dédiées, précisent les auteurs du rapport. De même, l’organisation de la justice dans la France d’outremer n’a pas été traitée par la mission, « au regard du délai imparti et par respect pour les spécificités  et problématiques particulières de chaque département  et territoire ». La mission précise également que l’adaptation de l’organisation judiciaire devra aussi tenir compte  des propositions issues des travaux des quatre autres chantiers conduits en parallèle.

La carte judiciaire de 2007

La réflexion du rapport Raimbourg -Houillon se situe après la réforme de la carte judiciaire de 2007. « Nous avons pu constater qu’elle marque toujours fortement les esprits. Elle est encore clairement jugée par nombre d’interlocuteurs comme ayant été brutale, arbitraire et conduite sans concertation » indiquent les auteurs. Un écueil qui, au regard des acteurs de la Justice semble se renouveler avec cette nouvelle réforme, comme en témoignent les premières réactions locales (lire l’article) et la mobilisation organisée ce jeudi 15 février 2018. « À cela s’ajoute
la crainte sur la pérennité des facultés de droit, qui…


… s’adossent à des cours d’appel avec lesquelles elles entretiennent des liens étroits, sources d’une production universitaire riche et de spécialisations reconnues », reconnaissent même les auteurs du rapport. Ce projet de réforme intervient également après les lois dites « Macron », qui ont eu un impact important sur l’environnement professionnel des avocats (réforme de la postulation), des huissiers et des notaires… 

Dominique Raimbourg et Philippe Houillon proposent dans leur rapport une nouvelle carte judiciaire où toutes les cours d’appel seraient maintenues, mais portant d’une part la création des cours d’appel régionales et des cours d’appel territoriales, dotées de compétences spécialisées. D’autre part, un schéma d’organisation départementalisé envisage de créer un tribunal judiciaire départemental et des tribunaux de proximité (voir schémas ci-après).

Une seule cour d’appel régionale ?

A l’occasion d’une récente conférence de presse, Philippe Saurel, maire de Montpellier et président de la métropole montpelliéraine, en écho aux premières analyses faites par les acteurs de la Justice (lire l’article) , a appelé à la vigilance. Premier constat  en effet, en termes opérationnels, la nouvelle organisation juridictionnelle régionale induirait que les politiques judiciaires, l’action publique et la gestion budgétaire – à travers le budget opérationnel de programme (BOP) – seraient définies  et poursuivies par les premiers présidents et procureurs généraux à la tête des cours d’appel régionales.

Dans le schéma proposé par le rapport, des trois cours d’appel existant en région Occitanie – à savoir Montpellier (septième cour d’appel de France en termes d’activité juridictionnelle), Nîmes et Toulouse (neuvième cour d’appel de France) –, une seule deviendrait cour d’appel régionale.

Activités comparées des cours d’appel  de Montpellier et de Toulouse. Population : Montpellier 2.237.354 hab. / Toulouse : 2.123.419. Effectifs Montpellier : 263 magistrats, 696 fonctionnaires, 1773 avocats / Toulouse : 218 magistrats, 608 fonctionnaires, 1720 avocats. Activité civile 2017. Montpellier : 9 618 affaires nouvelles, 9 458 affaires terminées et 15 516 affaires en stock / Toulouse : 8475 affaires nouvelles, 8484 affaires terminées et 8123 affaires en stock, Activité pénale 2016. Montpellier : 1461 correctionnels, 1276 instructions et 2501 affaires en stock / Toulouse : 1143 correctionnels, 847 instructions et 1420 affaires en stock. Données : source M3M.

Nouvelles juridictions de première instance départementales

Le rapport Raimbourg-Houillon prévoit, en lieu et place des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance,  des tribunaux judiciaires départementaux et des tribunaux de proximité, à raison d’un tribunal judiciaire par département, sauf exception (plusieurs schémas du rapport illustrent cette proposition, dont celui publié ici en page 18, présentant le cas d’un département comptant au moins deux tribunaux judiciaires (Ce qui pourrait être le cas pour Montpellier et Béziers ?).

Une nouvelle répartition du contentieux

Ce nouveau schéma d’organisation prévoit également  une nouvelle répartition du contentieux spécialisé entre  les différentes cours d’appel d’une même région : contentieux de l’instruction (Chambre de l’instruction, contentieux commercial, procédures collectives, contentieux de la construction, contentieux social, droit bancaire…). Cette nouvelle répartition impacterait de fait l’activité des professionnels du monde juridique et judiciaire : magistrats, greffiers, avocats, notaires, huissiers et autres experts – 10 000 personnes pour la cour d’appel de Montpellier – mais également en termes d’emplois et de revenus générés par l’activité judiciaire. Les enjeux sociaux, économiques et d’accès à une justice de proximité semblent donc cruciaux pour l’écosystème juridique de la cour d’appel et les justiciables de son ressort.

Tribunaux judiciaires et de proximité

Le rapport préconise, sauf cas exceptionnel, une mise en cohérence de l’organisation judiciaire avec l’échelon administratif départemental. Cela se traduirait par l’adoption du principe d’un tribunal judiciaire départemental dans chaque département. Plusieurs tribunaux judiciaires pourraient cohabiter dans un même département. Dans les départements comptant plusieurs tribunaux judiciaires, le tribunal judiciaire départemental jouerait un rôle de coordination  et d’animation départementales. La gestion administrative  et budgétaire des juridictions serait inchangée, avec des perspectives d’autonomie accrue, indiquent les rapporteurs.

Avec et sans représentation par avocat

Tous les tribunaux judiciaires d’un même département auraient des compétences juridictionnelles identiques (en tenant compte des spécialisations déjà localisées : tribunaux pour enfants, tribunaux de l’application des peines, pôles de l’instruction…). La nouvelle répartition des contentieux, civils et pénaux, entre les tribunaux de proximité et les tribunaux judiciaires selon un double principe « proximité/spécialité » entend répondre aux besoins des citoyens. Ainsi, le rapport prévoit le traitement, par les tribunaux de proximité, des contentieux du quotidien, selon une procédure simple et, en matière civile, sans représentation obligatoire par un avocat. Le regroupement au tribunal judiciaire des contentieux spécialisés, complexes et en matière civile se ferait à l’inverse avec représentation obligatoire par un avocat.

Ainsi, en matière civile, la compétence du tribunal de proximité inclurait notamment les tutelles « mineurs » et le contentieux des affaires familiales, à l’exception du prononcé du divorce et des liquidations de communautés. En matière pénale, elle comprendrait les procédures relatives à des faits reconnus (CRPC 24), les alternatives aux poursuites, les classements sous condition, les ordonnances pénales et la validation des compositions pénales, ainsi que le jugement des contraventions, voire celui des délits relevant du juge unique correctionnel, sous réserve dans ce cas d’une expertise à mener sur les implications immobilières  et de sûreté en résultant. Ces contentieux seraient traités dans tous les sites accueillant un tribunal de proximité,  en fonction de critères de compétence territoriale.

Le tribunal judiciaire connaîtrait des contentieux autres  que ceux attribués au tribunal de proximité ou à une autre juridiction, notamment des contentieux techniques complexes, requérant une certaine spécialisation ou un examen en collégialité, et en matière civile. Chaque tribunal judiciaire comprendrait les magistrats nommés dans les fonctions spécialisées (juge d’instruction, juge de l’application  des peines, JLD). Cependant, les rapporteurs notent que  la localisation dans certaines juridictions d’un seul juge d’instruction ou d’un seul juge des enfants renforcerait  leur isolement. Une réflexion devrait donc être menée  par la DSJ sur cette problématique.

Dossier : Daniel CROCI


Sources :

  • Chantiers de la Justice, livret 4 – Rapport Raimbourg- Houillon ;
  • Conférence de presse de Philippe Saurel, métropole de Montpellier du jeudi 8 février 2018.

Pour aller plus loin

• Voir la vidéo de restitution du rapport Raimbourg-Houillon
sur le site du ministère de la Justice.  
Lien : http://www.mediatheque.justice.gouv.fr/direct/ puis « Chantiers de la Justice ».

• Télécharger le rapport Raimbourg-Houillon Livret 4 des Chantiers de la Justice ICI 

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