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La médiation et la justice administrative au Tribunal administratif de Montpellier

Pour cerner les enjeux de la médiation en droit administratif et en définir les modalités, le tribunal administratif, sous la houlette de sa présidente Brigitte Vidard, a organisé, avec la Faculté de droit de Montpellier, ses premières Rencontres de droit administratif sur cette thématique. Le 30 novembre dernier, 270 professionnels étaient réunis en amphi pour débattre de ce thème en émergence. Retour sur cet événement avec la présidente du tribunal administratif.

HJE : Brigitte Vidard, pourquoi ces Rencontres du tribunal administratif à Montpellier ?

Brigitte Vidard : « Les Rencontres du TA est une formule que j’avais expérimentée aux tribunaux administratifs de Nîmes puis de Grenoble. Ces Rencontres de droit administratif s’adressent à un large public : les professionnels du droit, universitaires, magistrats, les décideurs des services de l’État, les collectivités territoriales et établissements publics, les enseignants et étudiants de la faculté également. Ces Rencontres visent de fait l’ensemble des acteurs du droit public. La première à Montpellier est une satisfaction. Elle a réuni 270 personnes, ce qui illustre bien l’intérêt de ce type d’événement. Nous en ferons d’autres les années suivantes, sans doute sur des thèmes contentieux comme l’urbanisme ou l’environnement… C’est aussi un moment d’échange, avec des regards croisés sur l’action publique et l’activité de la justice administrative. »

Pourquoi la médiation ?

« Le thème s’est imposé de lui-même, puisque c’est l’année de la mise en oeuvre de la médiation administrative. Il y avait d’ailleurs de nombreux médiateurs dans le public. Nous avons ainsi pu voir la diversité de ce public de médiateurs :  de l’Education nationale ou académique au délégué du Défenseur des droits, des médiateurs libéraux qui peuvent être des avocats, des experts, des professionnels divers, aux centres de médiation du ressort, qui étaient également présents pour ces premières rencontres. »

Où en est sa mise en oeuvre ?

« C’est un chantier qui s’ouvre. Nous sommes en train de lancer les choses. Tout n’est pas défini, et l’on reste vigilant sur différents points, notamment en tant que tribunal administratif, sur le choix des médiateurs. Mais également sur un autre point de nature plus juridique : que la médiation ne soit pas perçue et n’ait surtout pas pour résultat de contourner la règle de droit et de contourner le juge. Avec la médiation, le juge administratif n’abandonne pas le coeur de son métier. »

Que retenir de ces premières rencontres ?

« La thématique était large et quelque peu ambitieuse. L’idée était de lancer ce chantier de la médiation et de constituer un réseau de personnes intéressées à répondre aux propositions de médiation ; un réseau des acteurs engagés dans la médiation administrative. L’objectif a été atteint par le nombre de participants et la nature du public. Cela nous a permis de formaliser ce réseau d’acteurs prêts à s’engager dans la médiation administrative. Il faut comprendre que c’est une révolution culturelle dans le fonctionnement de la justice administrative. La volonté était également d’informer sur la convention cadre qui sert de base à la mise en place de cette médiation en droit administratif.

« Avec la médiation, le juge administratif n’abandonne pas le coeur de son métier » Brigitte Vidard.

L’intérêt de la médiation administrative a été montré à travers plusieurs témoignages de personnes approchant la démarche de médiation dans le processus administratif. Ces analyses ont fait ressortir plusieurs points. D’une part, la responsabilité du juge dans le choix du médiateur. Il va devoir se constituer un « vivier » de médiateurs dont les compétences seront importantes. Ce que prévoient les textes, d’ailleurs, avec une compétence requise, une formation d’un certain niveau, des agréments et des garanties de compétence, une expérience. Tout en tenant compte du profil du médiateur en fonction de la nature du litige. Un débat s’est même instauré sur le fait qu’un médiateur devait être spécialisé dans un domaine précis ou que tout médiateur devait pouvoir indifféremment intervenir dans toutes les situations. Le tribunal administratif est en tout cas conscient de la responsabilité qui lui incombe, qui est de bien choisir ces médiateurs, sur lesquels finalement tout repose.

Il en est ressorti également l’importance des acteurs. Le juge administratif, effectivement, suscitera la médiation. Il va devoir en interne apprécier les types de litiges dans lesquels il sera peut-être utile de proposer une médiation. Mais ce qui est ressorti des débats, c’est que tout repose sur la façon dont les parties vont recevoir cette proposition de médiation. On a beaucoup reparlé de l’importance des avocats dans leur façon de conseiller leurs clients et de les inciter, même dans le cas d’un recours contentieux, à demander également une médiation. Et sur l’importance de l’avocat pour accompagner son client dans la discussion avec l’autre partie et le médiateur. Le comportement des administrations est, lui aussi, important. En répondant favorablement à ces demandes de médiation. Pour qu’elles aient le réflexe, dans le cadre d’un jugement, d’engager une médiation et de voir si le conflit peut être réglé autrement. »

Avec cette médiation, nous entrons aussi dans un nouveau contexte judiciaire…

« Il y a effectivement nécessité de bien tenir compte de la particularité des règles de droit public. La médiation se pratique beaucoup devant le juge judiciaire ; ce sont des personnes privées qui sont en conflit. Là, il s’agit de bien apprécier la particularité : c’est une personne physique ou une entreprise privée qui se trouve en face d’une décision d’une autorité publique avec ses prérogatives de puissance publique, des règles statutaires de droit public, des exigences de régularité des marchés et des relations contractuelles avec la personne publique… Avec des règles qui font par exemple qu’une personnalité publique ne doit pas renoncer à percevoir ce qui lui est dû… La table ronde sur les marchés publics a montré cette idée importante : le juge administratif tranche en droit, alors que la médiation est un pas de côté. Un pas de côté pour voir si le conflit peut être résolu dans sa globalité. Toutefois, le résultat de la médiation doit toujours rester conforme au droit public. »

« Le juge administratif tranche en droit, alors que la médiation est un pas de côté » Brigitte Vidard.

Vous avez évoqué une convention cadre…

« Ce qui a été envisagé au niveau central – un peu comme cela s’est fait avec l’application Télérecours, qui reposait beaucoup sur un bon accord entre toutes les parties concernées – c’est de proposer une convention cadre sur cette médiation. En adhérant à cette convention, les parties prenantes se déclarent intéressées à la mettre en oeuvre. C’est un cadre de référence pour les parties qui s’engagent dans une médiation conventionnelle. Les juridictions administratives s’engagent, par cette convention, à diffuser cette nouvelle « culture ».

“Le vice-président du Conseil d’État va revenir visiter le tribunal administratif de Montpellier le lundi 29 janvier 2018, pour assister à la signature de la convention-cadre”

La présidente de la cour administrative d’appel de Marseille et du ressort, les bâtonniers, les collectivités locales, administrations, établissements publics, organismes consulaires intéressés, ainsi que les structures de médiation, doivent signer cette convention. La concertation sera menée d’ici la fin du mois de décembre. L’objectif est que cette convention soit signée d’ici fin janvier 2018. Nous aurons l’honneur que le vice-président du Conseil d’État revienne visiter le tribunal administratif de Montpellier, le lundi 29 janvier 2018. Ce sera sa dernière visite officielle avant son départ à la retraite au mois de mai. Dans le cadre de cette journée, il vient de nous confirmer son accord de principe pour qu’avant son allocution, un temps soit consacré à la signature officielle de cette convention.

Cette convention évoquera un peu plus précisément le barème. Car la médiation pourra être gratuite, mais le coût d’une médiation relève surtout de l’accord des parties. En cas de désaccord, c’est le juge qui fixera un barème. L’idée est de déterminer la rémunération du médiateur, l’intérêt étant de ne pas  alourdir excessivement et rajouter au coût du procès, avec le coût de la médiation. Le juge pourra aussi décider par souci d’équité de faire porter la charge de la médiation par l’une ou l’autre des parties, ou par les deux. »

Comment abordez-vous ce changement culturel au tribunal administratif ?

« C’est effectivement une révolution culturelle pour le juge administratif. La médiation est beaucoup une histoire de conviction. En interne, nous constituons un groupe de magistrats et de greffiers référents. Le message est double. Les magistrats sont d’abord là pour traiter les dossiers qui leur sont transmis. Le travail juridictionnel suit son cours avec toute l’amélioration de l’instruction, de la mise en état et la réflexion sur l’office du juge. Mais il nous faut avoir ce regard « médiation », le développer et l’affiner. Avec ce questionnement : est-ce une question pure de droit ou la médiation peut-elle et doit-elle être proposée ? C’est vraiment un changement de regard qui ne modifie pas la décision juridictionnelle, mais qui invite, dans certains cas, à rétablir le dialogue et à résoudre le conflit par la médiation. C’est une proposition qui est faite ; les parties sont libres d’accepter ou non. L’instruction se poursuit pendant la médiation. Si l’une des parties n’est pas d’accord, le juge peut mettre fin à la médiation, et le dossier poursuit sa vie juridictionnelle. Le gros enjeu de la médiation est que cela va plus vite et résout le conflit au fond. Nous travaillons sur ce mode de repérage tout à fait intuitif, pour lequel il n’y a pas de normes particulières. Il nous faut repérer les types de litiges pour lesquels il y a des éléments favorables ou défavorables à une médiation. Les éléments favorables peuvent être liés à des enjeux de faits qui peuvent être humains ou à l’inverse purement financiers, comme les indemnisations par exemple. Nous ne sommes qu’au début de notre réflexion. »

A quel horizon verra-t-on la médiation en justice administrative dans votre juridiction ?

« Nous sommes prêts. Une médiation a déjà été tentée par un juge des référés. Le médiateur académique en a d’ailleurs fait état lors des rencontres du 30 novembre dernier. Il s’agit d’un type de litige se prêtant tout à fait à la médiation. Un parent d’élève avait un problème d’organisation pour la prise de repas de son enfant, malade. L’enfant n’avait aucun endroit pour prendre ses repas. Pour dire la rapidité de la chose, le juge des référés a rendu sa décision et a proposé, dans le même temps, une médiation qui est en cours depuis le 8 novembre. Le médiateur académique a indiqué qu’effectivement, la question était en train d’être résolue. Nous proposons actuellement des médiations dans certains recours. La médiation est donc déjà à l’oeuvre. »

Quels sont les gains pour votre administration ?

« Il y a une tendance, depuis vingt-trente ans, à la juridictionnalisation de tous les conflits. Il y a une culture du juridictionnel, et tous les conflits se retrouvent devant les tribunaux. Il faut donc trouver des solutions à cet état de fait. La responsabilisation des personnes  en est une. La médiation peut être vue comme une façon de réduire le contentieux. J’avoue que je ne partage que partiellement cette approche. Parce que la médiation est d’abord une différence d’approche culturelle par rapport à cette culture du tout juridictionnel. Les barreaux sont aussi en train de s’adapter à cela. Les élèves avocats commencent à prendre en compte cette dimension de conseil et de médiation. Mais pour le tribunal administratif, dans l’immédiat, cela ne va pas changer grand-chose. Ce sera plus un investissement supplémentaire que de se former, d’apprendre la culture de la médiation et de s’organiser pour faire fonctionner tout cela. Ce n’est pas neutre en termes de charges supplémentaires.

Laissons vivre cette expérience. Pour moi, l’important reste la sensibilisation et que chacun puisse assimiler ces pratiques. Puis il faudra mesurer l’importance de cette adaptation. A ce jour, il n’y a pas d’objectif préfixé. C’est une chance pour les parties de pouvoir rétablir les conditions d’un dialogue. En droit public, je pense notamment aux requérants particuliers, qui sont peu habitués des prétoires et se retrouvent face à une justice professionnelle dont ils n’ont pas toujours les codes.

Si cela aboutit à du résultat, tant mieux, ce seront autant de litiges qui ne viendront pas devant le tribunal. L’important, à ce stade, c’est effectivement ce message de rétablissement du dialogue entre les parties, et qu’il permette de régler un conflit mieux encore, plus rapidement et plus profondément que par une saisine quasi automatique du tribunal administratif. On peut imaginer qu’à terme, le tribunal pourra se concentrer sur son coeur de métier, qui est de trancher les litiges en droit, dans les délais de plus en plus rapides qui lui sont demandés. »

Propos recueillis par Daniel CROCI

Chiffres

Au tribunal administratif de Montpellier, le contentieux sera à la fin de l’année de l’ordre de 6.200 entrées en requêtes nouvelles. Le stock avoisine les 5.100 à 5.200 affaires. Les délais de jugement sont régulièrement en dessous de deux ans. Le TA s’est engagé à réduire sensiblement les délais de jugement en affaires d’urbanisme, d’environnement, etc.

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