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La Cour des comptes s'intéresse aux salariés détachés

Dans son rapport public annuel de février 2019, la Cour des comptes analyse la lutte contre la fraude au travail détaché. Elle note que si le cadre juridique a été renforcé, des lacunes existent encore au niveau des sanctions.

Publié le 1 janvier 1970 à 00:00

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En 2017, 516.000 salariés détachés ont été déclarés en France, tous secteurs d’activités confondus. Sur le plan juridique, le détachement de travailleurs, instauré par une directive européenne du 16 décembre 1996, permet à une entreprise, établie dans un État membre, d’affecter, sous son contrôle et pour une durée limitée, un ou plusieurs de ses salariés à la réalisation d’une prestation de service pour le compte d’une entreprise ou d’une entité publique située dans un autre État membre. La directive d’application, adoptée le 15 mai 2014, a renforcé la capacité des pouvoirs publics nationaux à en contrôler l’usage. Devant les abus constatés, une révision de la directive de 1996 a été adoptée le 28 juin 2018, notamment afin d’instaurer le principe selon lequel « à travail égal », il doit y avoir « rémunération égale sur un même lieu ».

Trois formes de fraudes, trois priorités

La Cour des comptes relève dans son rapport que ce régime particulier mal connu, fait l’objet de nombreuses fraudes, et que si ces abus sont liés à l’activité d’entreprises installées en dehors du territoire national, ils font toujours intervenir un bénéficiaire final installé en France et peuvent même être organisés à partir de la France. La Cour a ainsi mené une enquête sur la lutte contre la fraude en matière de travail détaché et la mise en œuvre par la France des directives européennes sur ce sujet. Au terme de ses travaux, elle constate que l’usage du travail détaché conduit à trois formes de fraudes. Et que si la politique de lutte contre la fraude produit de premiers effets, des progrès importants doivent être réalisés dans trois domaines prioritaires.

Un régime d’emploi particulier

Le détachement de travailleurs place le salarié concerné dans une position d’emploi singulière, pendant une période limitée. À la suite de la demande présentée par sept États membres (France, Allemagne, pays du Benelux, Autriche et Suède), la Commission européenne a présenté en mars 2016 un projet de révision de la directive de 1996 pour garantir des conditions de rémunération équitables et de concurrence égales, projet adopté par le Parlement européen et le Conseil le 28 juin 2018. Ainsi, cette révision encadre la durée de détachement : après douze mois, pouvant être prolongés de six mois sur demande motivée de l’employeur, l’ensemble du droit du travail du pays d’accueil s’applique au travailleur détaché (hors procédures liées à la conclusion et à la fin du contrat de travail et régimes complémentaires de retraite). Ce n’est plus seulement le salaire minimum qui devra être respecté, mais aussi toutes les rémunérations des travailleurs détachés qui devront être conformes à la législation et aux pratiques de l’État d’accueil, y compris les primes et indemnités, les conventions collectives d’application ou d’effet général relevant du « noyau dur » de la directive, les États pouvant désormais imposer l’ensemble des conditions de travail et d’emploi de l’intérim aux salariés détachés. Les pouvoirs de suivi et de contrôle des États membres sont renforcés, afin de permettre la mise en place des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives ». A ce stade, la nouvelle directive ne couvre pas le secteur du transport routier. Elle sera appliquée à partir du 30 juillet 2020, la directive de 1996 restant en vigueur jusqu’à cette date.

Une forme de travail en croissance, mal connue

L’Hexagone est le deuxième pays d’accueil et le quatrième pays d’envoi de travailleurs détachés selon les statistiques européennes, avec 203.000 formulaires enregistrés en 2016, mais largement après l’Allemagne. Elle est suivie par la Belgique et l’Autriche. De 2010 à 2016, le nombre de formulaires émis pour des travailleurs détachés a augmenté à un rythme annuel de 7,4 % au niveau européen. La direction générale du travail (DGT) constate une très nette augmentation du nombre de salariés détachés déclarés en France en 2017 (516.000) par rapport à 2016 (354.000). Dans l’Hérault, la Direccte Occitanie notait en juin 2018 l’accélération du nombre de salariés détachés déclarés, leur nombre passant de 986 en 2010 à 5.723 en 2017. Sur cette base, la DGT estime que le recours au travail détaché équivaut à 2 % de l’emploi salarié total (contre 0,8 % pour la Commission européenne, avec les données dont elle dispose). En termes géographiques, les deux tiers des salariés détachés le sont dans cinq régions : quatre régions frontalières (Grand Est, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Auvergne-Rhône-Alpes, Hauts-de-France) et l’Île-de-France.

Télédéclaration préalable de détachement. Sur le plan juridique, depuis octobre 2016, les entreprises détachant des salariés en France sont tenues d’effectuer une télédéclaration préalable de détachement auprès de la direction générale du travail (DGT). La non-exécution de cette formalité est sanctionnée par une amende administrative de 2.000 euros par salarié non déclaré et elle peut aller au total jusqu’à 500.000 euros.

Parmi les pays accueillant plus de travailleurs détachés qu’ils n’en envoient, la France se situe au quatrième rang (après l’Allemagne, la Belgique, la Suisse et devant les Pays-Bas et l’Autriche). La Pologne est à l’inverse le pays qui présente le plus grand écart entre le nombre de travailleurs envoyés à l’étranger et le nombre de travailleurs détachés accueillis sur son territoire. Elle est suivie par la Slovénie, la Slovaquie, la Hongrie, l’Espagne, l’Italie, le Portugal et la Roumanie. La durée moyenne de détachement à l’étranger varie également fortement pour les 16 pays ayant fourni cette statistique en 2016 : elle s’établit à 44 jours en France, soit la durée la plus courte, et dépasse 230 jours dans sept pays, dont la Hongrie, la Pologne et la Croatie.

Les ressortissants portugais, puis polonais, allemands, roumains, français, belges, espagnols et italiens sont ceux qui sont les plus souvent détachés en France. Ces 8 nationalités concentrent près de 70 % du flux de la main-d’œuvre détachée en France. Le cas des salariés de nationalité française détachés en France concerne 43.750 personnes (8,5 % des travailleurs détachés). 21 % d’entre eux sont employés par des sociétés allemandes et 55 % par des entreprises luxembourgeoises, monégasques ou suisses. Les ressortissants issus de pays d’Afrique apparaissent juste après et sont plus de 20.000 à être détachés en France par des entreprises européennes.
Dans les secteurs d’activité, le travail intérimaire arrive au premier rang (144.000 salariés détachés) et connaît une évolution très dynamique sur trois ans. Viennent ensuite l’industrie (101 000 salariés détachés), avec une croissance également soutenue, le BTP (68 500 salariés détachés), dont le nombre de salariés détachés diminue depuis 2015, et les prestations intragroupe (48 000 salariés détachés), qui sont en très nette augmentation. En reclassant les salariés détachés au titre de l’intérim, le travail détaché équivaut à 21,9 % du total de l’emploi dans l’agriculture, 5,7 % dans le BTP et 2,2 % dans l’industrie.

Trois formes de fraudes qui peuvent se cumuler

La cour des comptes relève trois types de fraudes récurrentes :

– L’omission des formalités administratives obligatoires, comme l’absence de déclaration préalable au détachement (1000 sanctions administratives en 2017 pour 11500 interventions et 5,7 M€ d’amendes). Les trois quarts des infractions concernent le BTP. Et 35 % des amendes ont été notifiées au donneur d’ordres, le reste l’ayant été à l’entreprise employant le salarié détaché.

– Le non-respect des obligations du ” noyau dur ” et des éléments du droit du travail du pays d’accueil (salaire minimum, durée du travail, repos hebdomadaire), non comptabilisation de toutes les heures travaillées, paiement en espèces… Ce type de fraude représente une infraction pénale sur cinq parmi celles relevées par l’inspection du travail en matière de détachement de travailleurs en 2016 et 2017.

– La fraude à l’établissement avec dissimulation intentionnelle d’une activité salariée. Cette forme de fraude est multiple : il peut s’agir de travail dissimulé, de prêt illicite de main-d’œuvre ou de marchandage. Le régime du détachement est utilisé alors que le salarié aurait dû être juridiquement employé en France et l’entreprise y être immatriculée, le salarié et l’entreprise ayant une activité stable, habituelle et continue sur le territoire national. Cette fraude se met en place par l’intermédiaire de sociétés-écrans basées dans des pays tiers. Cette fraude permet aussi de ne pas payer d’impôts ni de cotisations sociales en France. Par ailleurs, des investigations dans l’agriculture ont caractérisé des faits de travail dissimulé, de marchandage et de prêt illicite de main-d’œuvre concernant plus de 600 travailleurs temporaires étrangers de 2013 à 2015. Cette fraude a engendré un préjudice de 2,4 M€ aux dépens de la Sécurité sociale. Autre exemple, une société française de transport routier de marchandises employait de manière illégale les salariés d’une entreprise d’un pays européen à bas coûts salariaux pour réaliser des missions sur le territoire national, le personnel de l’entité étrangère travaillant exclusivement sous la direction de la structure française. Il s’agissait en réalité de la délocalisation fictive d’une entreprise française, qui, ayant préalablement licencié ses salariés en France, avait créé une société dans un pays à bas coûts de main-d’œuvre dans le seul but de détacher des salariés en France. Les préjudices sociaux et fiscaux ont été évalués à 4,8 M€. Des avoirs ont été saisis à hauteur de 1,1 M€.

Lutte : trois domaines prioritaires d’action

– La prévention : l’effort de prévention, intégré dans le plan national de lutte contre le travail illégal, vise à la fois les entreprises étrangères détachant des salariés en France et les entreprises qui recourent à leurs services sur le territoire national. L’action conduite en ce sens par la DGT dans le BTP mérite d’être élargie, notamment à l’intérim et à l’agriculture. Cette politique de prévention doit aussi viser les entités publiques, en particulier pour la passation de marchés publics. Elle suppose une politique de formation adaptée, encore trop peu développée. La FFB 34 s’est par exemple engagée par convention à sensibiliser les maires de l’Hérault et les élus et techniciens des collectivités à travers des réunions informatives. Une information complète sur leurs droits et dans une langue permettant sa bonne compréhension doit être délivrée aux salariés détachés en France.
– Cibler les contrôles pour être plus efficace. Une des attentes de la FFB 34 et de la CAPEB Hérault, serait notamment une extension renforcée de ces contrôles durant les week-ends.
– Faire aboutir les procédures en termes de sanctions. La Cour des comptes note que la caractérisation et la sanction des fraudes détectées sont rendues difficiles tant par la spécificité du droit applicable que par la nécessité de disposer, dans la plupart des cas, de renseignements émanant des autres États membres et d’une volonté de coopérer de la part de l’entreprise étrangère incriminée. Les récentes condamnations enregistrées dans le département de l’Hérault montrent que les choses évoluent et que les sanctions s’alourdissent.

Un faible intérêt à recourir au travail détaché au niveau du Smic

… si le droit est respecté ! C’est l’un des intérêts de cette étude menée par la Cour des comptes : pour des emplois au niveau du Smic, le recours au travail détaché n’est pas plus intéressant en termes économiques pour les entreprises que l’emploi direct d’un salarié, dès lors que les règles du détachement de travailleurs sont respectées. A ce niveau de rémunération, il n’y a plus de différence de coût du travail entre la main-d’œuvre locale (1 681 €) et le recours à des travailleurs détachés provenant de pays comme l’Espagne (1 788 €), la Pologne (1 756 €), le Portugal (1 697 €) ou la Roumanie (1 619 €), ainsi que l’illustre une étude de la direction générale du Trésor publiée en juin 2016. Ces constats restent toujours valides, surtout que de nouveaux allègements de charges ont été entre-temps adoptés en France. Les salariés détachés ou directement embauchés reçoivent désormais, la même rémunération au niveau du Smic, et les cotisations sociales appliquées en France à ce niveau (15 % au moment de l’étude) se comparent favorablement à celles de nos partenaires européens (31 % en Espagne, 21 % en Pologne, 24 % au Portugal et 28 % en Roumanie). Cette situation, ainsi que les risques encourus en l’absence de respect du « noyau dur » des droits applicables, méritent d’être mieux connus, estime la Cour des comptes, en particulier dans les secteurs où les entreprises font état de difficultés pour recruter des salariés.

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