Contrôle Urssaf : subir ou agir ?

 Avant le contrôle : l’envoi d’un avis

Suivant l’article R. 243-59 du code de la Sécurité sociale, tout contrôle est précédé de l’envoi, par l’organisme chargé du recouvrement des cotisations, d’un avis adressé au cotisant, au moins quinze jours avant la date de la première visite de l’agent chargé du contrôle, sauf en cas de travail dissimulé. Il s’agit d’une formalité substantielle en l’absence de laquelle la procédure de contrôle serait empreinte de nullité.

Cet avis doit mentionner la date de la première visite, la possibilité de se faire assister d’un conseil et l’adresse électronique où peut être consultée la Charte du cotisant contrôlé, qui récapitule les droits et les devoirs des parties.

Attention, en cas de litige, c’est à l’organisme d’apporter la preuve de l’envoi de ce document. En l’absence de mention de la Charte ou de la possibilité de se faire assister d’un conseil, la procédure de contrôle serait nulle.

Les différents types de contrôles

Il existe plusieurs types de contrôles :

– le contrôle sur pièces, pour les entités occupant moins de 11 salariés au 31 décembre de l’année qui précède celle de l’avis de contrôle. Ce contrôle pourra être opéré dans les locaux des organismes à partir des éléments dont ils disposent et de ceux demandés pour la vérification ;

– le contrôle par échantillonnage et extrapolation pour les grandes entreprises ;

– le contrôle sur place. Procédure la plus couramment utilisée (dans plus de la moitié des contrôles), il se déroule dans les locaux de l’entreprise, suivant un processus et des garanties définis par le code de la Sécurité sociale.

Quels sont les droits des inspecteurs ?

Les inspecteurs disposent de quelques droits fondamentaux.

Le droit de communication des documents

La personne contrôlée est tenue de mettre tout document à la disposition des agents chargés du contrôle et de permettre l’accès à tout support d’information demandé par ces agents comme nécessaire à l’exercice du contrôle. Ainsi, l’employeur sera dans l’obligation de présenter le livre de paie, les conventions collectives et accords de salaires, le double de la déclaration annuelle des données sociales dont l’original est pourtant en possession de l’organisme, les pièces comptables… Toutefois, cette liste n’est pas exhaustive. En effet, l’administration a estimé que les inspecteurs du recouvrement pouvaient exiger la production de tout document qu’ils jugent nécessaire à leur mission de contrôle. Afin de gagner du temps, le contrôleur peut même demander que les documents à consulter lui soient présentés selon un classement nécessaire au contrôle, dont il aura au préalable informé la personne ou l’entreprise contrôlée.

En fait, ces pouvoirs exorbitants des agents de contrôle ne semblent connaître que quelques limites. D’abord, les termes « est tenue de mettre à disposition » impliquent que les cotisants montrent volontairement aux agents les documents permettant de vérifier les déclarations. En sens inverse donc, en l’absence du dirigeant, les contrôleurs ne sauraient contraindre un salarié à ouvrir les tiroirs et les armoires des bureaux. Le contrôle nécessite donc la collaboration du cotisant. En l’absence de celle-ci et donc de base de vérification, l’inspecteur devra recourir à la taxation forfaitaire. Ensuite, il est clair que l’agent ne peut réclamer des documents qui ne seraient pas nécessaires à sa mission. Dans ce dernier cas, le cotisant serait en droit d’en refuser la présentation.

Attention ! Dans le cadre d’un contrôle sur place, l’inspecteur Urssaf ne peut emporter de documents ni demander l’envoi de documents par courriel.

Le droit d’interroger les salariés

Les inspecteurs peuvent également interroger les personnes rémunérées, notamment pour connaître leurs nom et adresse ainsi que la nature des activités exercées et le montant des rémunérations y afférentes, y compris les avantages en nature. Cependant, les tribunaux ont tenu à marquer les limites de cette disposition en soulignant que les dispositions conférant aux agents de contrôle des pouvoirs d’investigation étaient d’application stricte. Ainsi, ces derniers outrepasseraient leurs droits en interrogeant les conjoints des salariés à leur domicile, par exemple.

Durée du contrôle

Les textes prévoient que les contrôles visant les entreprises versant des rémunérations à moins de 20 salariés ou les travailleurs indépendants ne peuvent s’étendre sur une période supérieure à trois mois, comprise entre le début effectif du contrôle et la lettre d’observations. Ce délai peut toutefois être prorogé une fois à la demande de l’entreprise contrôlée ou du contrôleur. Ce principe reste entouré de nombreuses exceptions : travail dissimulé, obstacle au contrôle, abus de droit, constat de comptabilité insuffisante. La loi Essoc du 10 août 2018 pour « un Etat au service d’une société de confiance » a étendu cette limitation de la durée des contrôles aux entreprises de moins de 20 salariés (au lieu de 10) mais à titre expérimental, pour trois ans.

Après le contrôle : une procédure en plusieurs étapes

A l’issue du contrôle, dans tous les cas, et même en l’absence de redressement, l’inspecteur doit communiquer au cotisant un document daté et signé mentionnant l’objet du contrôle, les documents consultés, la période vérifiée et la date de la fin du contrôle.

L’établissement de la lettre d’observations est important quant à la portée du contrôle. En effet, le redressement établi ne peut porter sur des éléments qui, ayant fait l’objet d’un précédent contrôle dans la même entreprise ou le même établissement, n’ont pas donné lieu à des observations de la part de l’organisme. Il faut toutefois que le cotisant prouve que l’organisme a vu ces éléments et n’a rien dit en toute connaissance de cause (décision implicite d’accord).

Lorsqu’un redressement est envisagé, la procédure contradictoire doit être respectée. Elle se déroule en plusieurs étapes :

La communication des observations

Le délai d’envoi

Les textes ne fixent aucun délai d’envoi après la vérification. Le fait que l’inspecteur du recouvrement tarde à faire connaître ses observations n’a donc aucune incidence sur la régularité de la procédure de contrôle, ni sur la validité des redressements de cotisations opérés. Toutefois, il est clair qu’il est de l’intérêt de l’organisme d’envoyer les observations le plus rapidement possible après le contrôle, afin que le délai de reprise lui soit le plus favorable possible.

La nécessité des observations

A de nombreuses reprises, la Cour de cassation a estimé que la communication par l’inspecteur de ses observations au cotisant constituait une formalité substantielle destinée à assurer le caractère contradictoire du contrôle et la sauvegarde des droits de la défense. A défaut, la mise en demeure qui suit la procédure de communication serait nulle.

Le contenu

Outre les mentions relatives à « l’objet du contrôle, [aux] documents consultés, [à] la période vérifiée et [à] la date de la fin du contrôle », les observations doivent contenir les considérations de droit et de fait qui constituent leur fondement. Et, le cas échéant, l’indication du montant des assiettes correspondant, ainsi que, pour les cotisations et contributions sociales, le mode de calcul et le montant des redressements et des éventuelles majorations et pénalités. Le principe est simple et logique : les remarques de l’inspecteur doivent permettre de connaître les chefs de redressement ainsi que la somme réclamée, afin d’avoir une confrontation utile avec l’Urssaf avant tout contentieux, et de connaître le montant du redressement envisagé.

Selon la jurisprudence, des observations ne mettant pas le cotisant en mesure de connaître le montant et les bases du redressement ne répondent pas aux obligations mentionnées.

Ceci étant, il convient également de fixer les limites de cette obligation. Ainsi, l’Urssaf n’est pas tenue d’envoyer au cotisant l’intégralité du rapport de contrôle de l’agent avec toutes ses annexes, ou encore une liste nominative de tous les salariés concernés par le redressement.

Le document doit également indiquer au cotisant :

– qu’il dispose d’un délai de trente jours pour répondre à ces observations par une lettre recommandée avec accusé de réception. L’omission de cette formalité entraîne la nullité de la mise en demeure subséquente adressée à l’employeur ;

– la faculté de se faire assister du conseil de son choix.

La signature des observations

« A l’issue du contrôle, les agents chargés du contrôle communiquent au représentant légal de la personne morale contrôlée ou au travailleur indépendant contrôlé une lettre d’observations datée et signée par eux » (art. R. 243-59 III). La Cour de cassation fait une lecture littérale de ces dispositions : lorsque plusieurs inspecteurs participent aux opérations d’un même contrôle, cette lettre d’observations doit comporter la signature de chacun d’entre eux. A défaut, elle est irrégulière.

François TAQUET,
avocat, spécialiste en droit du travail et protection sociale

Les réponses du cotisant et de l’Urssaf

Le cotisant peut répondre aux observations de l’Urssaf dans les trente jours à compter du jour de la première présentation de la lettre recommandée. Faute de précision, ce délai est calendaire et se termine au jour de l’envoi de la réponse par le cotisant.

L’organisme ne pourra mettre en œuvre le recouvrement des cotisations, majorations et pénalités faisant l’objet du redressement avant d’avoir adressé au cotisant la réponse à ses éventuelles observations.